Comment bâtir une stratégie européenne ? Par le ministre italien, Pier Carlo Padoan

Directeur exécutif du Fonds Monétaire International, puis économiste en chef pour l’OCDE, Pier Carlo Padoan, l’actuel Ministre de l’Économie et des Finances du gouvernement italien a présenté à Sciences Po les principales lignes du document intitulé « A Shared European Policy Strategy for Growth, Jobs and Stability », par lequel il vise à relancer le débat en Europe sur les réformes urgentes pour raviver le soutien dans le projet commun européen. Il part d’un constat : si l’Europe est parfois perçue davantage comme un problème que comme une solution, cette perception pourrait changer : si l’on montre aux citoyens, comme cela a été le cas autrefois, la valeur ajoutée de faire partie de l’Union.

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Pour le ministre italien, s’impose le besoin d’une stratégie globale européenne abordant non seulement le faible taux d’investissement, de croissance et de création d’emplois mais aussi la menace de la déflation, le risque sécuritaire et la crise des réfugiés. Padoan rappelle que c’est dans l’adversité que l’Europe, tout au long des dernières décennies, a su se construire mais il se demande si cette méthode était toujours valable. Sa réponse est positive mais il faut agir vite selon lui.

Trois principes pour guider l’Union

L’Europe est riche en ressources d’avenir, mais rien n’est possible sans l’élément clé qui les mobilise : la confiance. Confiance des citoyens dans le projet et confiance des dirigeants du continent entre eux. S’il manque un leadership politique fort, alors il faudra le trouver ; et s’il est vrai que l’Europe a traversé une crise exceptionnelle, cela ne peut plus servir comme excuse pour ne pas résoudre la « fragilité systémique » dont souffre le projet, pointe Padoan. Trois principes sont primordiaux pour la nouvelle stratégie :

1/ S’assurer que l’UE utilise tout le potentiel des éléments institutionnels et légaux dont elle dispose aujourd’hui.

2/ Une division du travail pragmatique entre les prérogatives des gouvernements nationaux et des institutions européennes en tenant compte de leur efficacité, selon les dossiers.

3/ Une confiance retrouvée entre pays et leaders nationaux, une demande que même le ministre considère « délicate » mais absolument incontournable.

Une approche économique qui mise sur « les biens communs » européens

Selon le ministre italien, l’Union économique et monétaire devrait viser à augmenter son potentiel de croissance et, en même temps, à améliorer la flexibilité des marchés dans tous les États membres grâce à un meilleur partage des risques. Ses propositions incluent des politiques pour le court et le long terme.

Croissance et consolidation des finances : Le ministre reconnaît les efforts déployés par la Commission pour flexibiliser le respect du Pacte de stabilité et de croissance et a estimé très positifs les examens annuels de croissance, visant à relancer l’investissement tout en permettant d’approfondir les réformes structurelles et promouvoir la responsabilité fiscale (la lutte contre les déficits).  À ce titre, Padoan a défendu l’exemple italien : la flexibilité n’est pas une excuse pour l’irresponsabilité fiscale, mais plutôt un moyen pour créer de nouvelles opportunités pour tous. Le ministre a estimé que les investissements, conjugués avec des réformes, stimulent une croissance économique soutenue à moyen terme qui contribuera à la consolidation définitive des finances publiques.

Politique fiscale européenne : « La meilleure façon de garder la dette sur une trajectoire viable est de restaurer la croissance et l’emploi ». Selon Padoan, plus de symétrie dans l’ajustement macroéconomique est nécessaire : les excédents exacerbés, comme les déficits, ont aujourd’hui un impact négatif sur le fonctionnement global de la zone euro. Le ministre a proposé que le nouveau Conseil budgétaire européen mène une analyse paneuropéenne en formulant des recommandations pour l’ensemble de la zone euro, qui aillent au-delà de la simple addition des réformes nationales. De même, il est essentiel, a préconisé le ministre, que les règles budgétaires s’adaptent à l’évolution d’un contexte économique changeant pour améliorer la compétitivité de la zone euro.

Réformes structurelles et investissements : Les réformes structurelles devraient promouvoir un rééquilibrage entre les pays déficitaires et ceux ayant des excédents, de sorte à ouvrir de nouvelles possibilités à l’investissement, a-t-il expliqué. L’investissement est important car il soutient la demande à court terme et favorise l’offre et la performance économique à moyen terme ; et c’est d’autant plus important que l’UE n’est pas revenue, contrairement aux États-Unis, au niveau d’investissement d’avant la crise. Même s’il a accueilli avec espoir le Plan Juncker et le Fonds européen pour les investissements stratégiques, il considère urgent que l’on commence à promouvoir ce qu’il appelle les « biens communs européens » : à savoir tout ce qui favorisera la croissance de la zone euro dans son ensemble. Exemples : le réseau transeuropéen de transports ou l’Union de l’Énergie ou encore des actifs comme la recherche, l’innovation et la connaissance, domaines dont dépendra la croissance et dans lesquels l’Europe sera bientôt leader, estime le ministre.

Une union bancaire inachevée

L’Union Bancaire est incomplète et nécessite de nouveaux instruments afin qu’elle puisse mettre fin aux crises systémiques. Selon le ministre italien, si l’objectif est de promouvoir la stabilité financière, il est aussi essentiel d’avancer dans la voie de la répartition des risques. À cet égard, Padoan a proposé la mise en place d’un système de garantie des dépôts bancaires à l’échelle de l’euro. Il n’est pas moins pressant, selon lui, de miser sur la reprise du crédit, facteur de croissance. Ainsi, l’Union des marchés des capitaux doit permettre la diversification des sources de financement pour les petites et moyennes entreprises et contribuer à une plus grande adaptation aux chocs dont l’UE est victime, ce qui doit conduire l’Union économique et monétaire à devenir un bloc robuste et résilient.

Un marché du travail plus européen

La mise en œuvre d’un mécanisme, qui encourage les pays de la zone euro à appliquer les réformes structurelles qui permettront de créer de l’emploi tout en permettant d’atténuer les effets dévastateurs des chocs conjoncturels, semble à ses yeux incontournable. Un tel mécanisme, qui prendrait la forme d’une « prestation européenne de chômage », affirme Padoan, mettrait en contact direct les institutions européennes et les citoyens. Cependant, ce mécanisme devrait avoir deux caractéristiques essentielles : primo, qu’il soit sous le contrôle exclusif des autorités communautaires et, secondo, qu’il ne puisse pas être utilisé comme un système de transferts permanents et unilatéral vers certains pays. Selon le ministre, ce projet serait profitable à tous : ceux qui souffrent des chocs pourraient limiter leur impact négatif, et l’existence du mécanisme les encouragerait à reformer leurs marchés du travail ; et les pays qui ne seraient pas bénéficiaires pourraient profiter d’un contexte macroéconomique plus stable et prospère. Ce serait un signe de l’irréversibilité de l’euro et cela aurait un impact positif sur la confiance, en stimulant la croissance à moyen terme.

Un ministre des Finances Européen à instituer

«Nous ne devrions pas créer des postes et après réfléchir à leur utilité. Le cas du Ministre des finances européen est l’inverse : nous en avions besoin avant et maintenant pour qu’il gère la politique fiscale et économique de façon efficace grâce à la vision d’ensemble qu’il aurait ». Si nous admettons qu’il existe des « biens communs européens » tels qu’une politique budgétaire européenne, des Eurobons ou la stabilité macroéconomique de la zone euro, il nous faudra aussi compter sur quelqu’un pouvant être en mesure de mobiliser immédiatement des ressources publiques européennes pour compenser les dysfonctionnements, limiter les crises, promouvoir la convergence des politiques économiques et la prospérité de l’ensemble de l’Union, soutient Pier Carlo Padoan. Or, comme ce ministre aurait des responsabilités de nature politique et non technique, il serait indispensable non seulement qu’il appartienne à la Commission européenne, au même titre que la Haute Représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, mais aussi et surtout qu’il se soumette au contrôle démocratique du Parlement européen, propose Padoan.

La critique de l’Institut Affari Internazionali

D’après Fabrizio Saccomanni, membre de l’Istituto Affari Internationali à Rome, banquier italien et ex-ministre de l’Economie sous le Gouvernement Letta, les propositions de Pier Carlo Padoan démontrent que l’Italie n’est pas seulement une demandeuse de flexibilité, mais qu’elle dispose surtout d’’une véritable stratégie économique à l’échelle européenne, cohérente avec les règles et les obligations des Traités et de la législation européenne. L’initiative du gouvernement italien, poursuit le think-tank romain, montre qu’il est possible de se maintenir au centre du mainstream européen, sans prendre des positions divergentes tout en assurant des ajustements et des améliorations visant à combler les lacunes et les incohérences du système, tel qu’il fonctionne aujourd’hui.

L’ex-ministre précise que, même si le rapport Padoan présente une critique implicite de la timidité avec laquelle la Commission européenne a développé ses prérogatives dans le domaine économique, il ne propose en réalité aucun changement majeur dans le Pacte de stabilité et de croissance. Par exemple, le ministre n’y réclame pas l’inclusion de la notion de flexibilité. Au contraire, le ministre s’inscrit dans la ligne officielle de la Commission Juncker en proposant tout simplement d’aller plus loin.

Saccomanni finit en soulignant que la plus grande vertu du document est qu’il démontre que la réforme économique et institutionnelle de l’UE demeure la clé pour résoudre la crise des migrants et la crise sécuritaire car toutes les solutions à ces défis ont des implications économiques et budgétaires importantes, pouvant être appréhendée qu’à la seule échelle européenne. Une réforme du système de gouvernance devient donc essentielle pour éviter que se produise, au niveau national, des violations des règles fiscales ou budgétaires découlant de mesures prises sans coordination pour faire face à des situations d’urgence. La crédibilité de l’Union est en cause mais la paralysie, affirme Saccomanni, n’est pas une option.

Se battre pour retrouver la confiance entre européens

Pourtant, nous devons être honnêtes avec nous-mêmes, estimait Padoan à Sciences Po : toute proposition faite aujourd’hui en Europe doit promouvoir un esprit de confiance entre les partenaires européens. Cet élément essentiel brille par son absence et il faut se battre pour le retrouver, a poursuivi le ministre. L’Europe est la voie à suivre non seulement parce que les solutions à l’échelle continentale sont souvent plus efficaces mais parce que nous sommes condamnés à nous entendre. Or, « comment pouvons-nous la reconstruire ? », se demandait encore Padoan : « par le respect de nos engagements et en contribuant, en étant exemplaires, à la redéfinition des objectifs individuels et, surtout, collectifs ».

Rafael Guillermo LÓPEZ JUÁREZ

(avril 2016)

Pour aller plus loin :

Une stratégie politique européenne conjointe pour la croissance, l’emploi et la stabilité, proposition du Gouvernement italien à la Commission européenne sur les réformes d’avenir dont l’Europe a besoin (février 2016, en anglais) 

L’Italie et la réforme de la gouvernance économique européenne, par Fabrizio Saccomanni de l’Istituto Affari Internazionali (mars 2016, en italien)

Institutions et Croissance en Europe, par Klaus MASUCH, Edmund MOSHAMMER et Beatrice PIERLUIGI, du Centre for European Policy Studies (avril 2016, en anglais)

Une proposition visant à relancer le cadre budgétaire européen, par Grégory CLAEYS, Zsolt DARVAS et Alvaro LEANDRO, de Bruegel (mars 2016, en anglais) 

L’Europe à la croisée des chemins : comment parvenir à une gouvernance économique efficace pour la zone euro ?, discours de François VILLEROY DE GALHAU, Président de la Banque de France, prononcé à Bruegel (mars 2016, en anglais) 

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