Mieux cadrer la réflexion autour de la gouvernance européenne demeure un enjeu fondamental pour sortir l’Europe de ses dysfonctionnements et éviter que les citoyens européens se replient dans les appartenances nationales, qui ne suffiront pas à résoudre les grands problèmes contemporains. Avec une série de propositions de réforme, voilà la thèse de la note publiée par la Fondation Schuman intitulée « Zone euro, légitimité et démocratie: comment répondre au problème démocratique européen ? » (avril 2016). Cette note de propositions est rédigée par Thierry Chopin, directeur des études de la Fondation Robert Schuman, expert associé au Centre de recherches internationales de Sciences Po (CERI), auteur de « La fracture politique de l’Europe. Crise de légitimité et déficit politique » (Editions Larcier, 2015). Vous avez ci-dessous le résumé de cette note et l’intégralité de sa partie 2, agrémentée de propositions : « Que faire ? Répondre au double déficit de leadership politique et de légitimité à l’échelle européenne ».
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Résumé :
Depuis le début de la crise, la réflexion sur les réformes à mettre en œuvre a été limitée au cadre de la zone euro et aux réponses à apporter au déficit de responsabilité politique qui affecte la légitimité démocratique des décisions prises à cette échelle. Or le défi de la légitimité démocratique lancé à l’Union européenne ne peut se cantonner au périmètre de la seule zone euro ni être réduit à la seule question de la responsabilité [1].
En outre, la réforme du régime politique européen, et a minima de la zone euro, suppose de clarifier au préalable les objectifs à atteindre: s’agit-il de réformer « simplement » le système institutionnel actuel en conservant la logique communautaire sur laquelle fonctionnent les institutions de l’Union, c’est-à-dire sur une logique d’équilibre des intérêts et non des pouvoirs ? Ou bien s’agit-il d’aller plus loin et transformer le régime politique européen en véritable régime parlementaire avec un gouvernement responsable devant un parlement, voire en régime présidentiel, et son corollaire la mise en place d’un véritable système de séparation des pouvoirs ?
Si les Européens sont conviés de manière périodique à s’exprimer dans le cadre de la compétition politique nationale, ils restent largement privés d’une véritable possibilité d’alternance politique à l’échelon supranational. Leur influence sur la marche de l’action communautaire est relativement faible en dépit des élections européennes.
La réforme de l’Union doit donc procéder à une redistribution des pouvoirs et conduire à l’émergence d’une architecture institutionnelle capable de répondre à deux défis : la création d’un leadership politique plus clair, plus légitime et plus responsable ; et le renforcement de la légitimité démocratique des décisions européennes par les parlements nationaux et le parlement européen permettant aux Européens de se saisir politiquement et démocratiquement des enjeux qui leur sont communs.
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Partie 1. Eléments de contexte
1.1 Un contexte de crise du régime politique de l’UE
1.2 Le rapport des 5 Présidents : une orientation bienvenue malgré un diagnostic incomplet de la crise de légitimité démocratique
Partie 2. Que faire ? Répondre au double déficit de leadership politique et de légitimité à l’échelle européenne [11]
2.1 Créer un véritable pouvoir exécutif européen
La crise économique lance un défi en termes de leadership, de cohérence et d’efficacité à la gouvernance européenne [12]. Dans une situation de crise, qui exige que l’Union européenne et ses Etats membres puissent apporter des réponses aux difficultés qu’ils traversent, les Européens découvrent avec frustration les limites de la gouvernance européenne et son « déficit exécutif » [13]: faiblesse du pouvoir exécutif européen ; caractère polyarchique des institutions communautaires et son corollaire l’absence d’un leadership politique clair ; concurrence entre les institutions et les Etats ; lenteur et imprévisibilité du processus de négociation entre Etats membres. Pour la zone euro, le leadership est assumé par la BCE qui n’a pas d’autre pouvoir que le sien propre et qui n’a pas d’interlocuteur politique fort ; l’absence d’un exécutif plus légitime que l’Eurogroupe est ici particulièrement problématique.
Dans cette perspective, résoudre le « déficit exécutif » européen doit passer par la création d’un leadership politique plus clair, plus légitime et plus responsable :
• Le président de la Commission, leader d’une majorité parlementaire et représentant (désigné en avance) du groupe politique ayant obtenu le plus grand nombre de sièges au Parlement européen.
Cette interprétation de l’article 17.7 TUE semble s’être imposé – avec l’élection de Jean-Claude Juncker à la tête de la Commission en 2014. Néanmoins, il faudra attendre 2019 pour voir si cette façon de procéder sera devenue un précédent qui sera respecté à l’avenir par tous les acteurs du jeu institutionnel.
Simplifier et personnifier le schéma institutionnel européen
C’est l’inévitable point de départ de tout agenda visant à politiser le fonctionnement de l’Union européenne. Toutefois, les Traités restant ambigus sur ce point, cet acquis reste fragile. En effet, il faut d’abord que les partis politiques européens jouent le jeu et ensuite que le Parlement européen soit en mesure de s’imposer face au Conseil, qui risque d’avoir – comme c’était aussi le cas en 2014 – les velléités de s’en tenir à une interprétation minimaliste de l’article précité. Toutefois, même si cette disposition devient la norme, sans des mesures d’accompagnement adaptées, elle ne sera pas suffisante.
• La fusion du poste de Président de la Commission et de Président du Conseil européen.
La Convention, qui avait rédigé le projet de traité constitutionnel européen, n’était pas allée aussi loin par crainte de concentrer trop de pouvoirs entre les mains d’une seule personne. Mais le traité de Lisbonne n’écarte pas ce scénario pour l’avenir : il suffirait que le Conseil européen décide de nommer la même personne pour les deux fonctions, ce qui permettrait de substituer au risque de concurrence actuel une cohérence plus forte du système. C’est pour ouvrir la voie dans cette direction que l’interdiction du cumul avec un mandat national a été conservée dans le traité de Lisbonne, alors que celle avec un autre mandat européen a été retirée. Elle présente les avantages suivants :
– éviter une rivalité potentiellement dommageable à l’efficacité et à la lisibilité de l’action de l’Union ;
– permettre à l’Union européenne de parler d’une seule voix ;
– créer un poste doté d’une forte légitimité, à la fois démocratique et intergouvernementale;
– simplifier le schéma institutionnel européen et le personnifier davantage, ce qui est sans doute un préalable nécessaire à une plus grande identification (qu’elle soit positive ou négative) entre les citoyens et l’Union.
Utiliser cette possibilité reviendrait à conférer définitivement un rôle politique majeur au Président de la Commission, qui cumulerait ainsi les légitimités communautaire et intergouvernementale, et qui serait responsable politiquement devant le Parlement européen. Une telle modification ne nécessite pas de modifier les traités. Un accord interinstitutionnel suffirait [14]. Ce Président unique pourrait être élu au suffrage universel indirect sur le modèle en vigueur dans la grande majorité des 28 Etats membres (désignation par le parlement), ce qui supposerait que le Conseil européen s’engage, même informellement, à nommer au poste de président de la Commission le candidat proposé par le parti ou la coalition majoritaire au Parlement européen. A traités constants, le Conseil européen peut prendre l’engagement de proposer comme président de la Commission le candidat présenté par le parti qui sort vainqueur des élections européennes (ce qui serait cohérent avec l’obligation prévue par les traités que le Conseil européen prenne en compte le résultat de ces élections), et d’élire comme président du Conseil le président de la Commission européenne.
• En attendant, réviser la procédure de désignation du Président du Conseil européen.
La désignation de H. Van Rompuy, comme celle de D. Tusk, a été le résultat d’une négociation opaque entre les chefs d’Etat et de gouvernement et sans débat public accessible aux citoyens. Tant que la désignation du titulaire de ce poste n’évoluera pas vers une fusion avec la présidence de la Commission, il faudra évoluer vers une procédure qui en fasse un moment fort du débat politique européen en :
– exigeant un véritable acte de candidature, incluant un programme politique clair de chaque candidat et en excluant la possibilité qu’une personnalité puisse être portée à cette fonction sans ce préalable ;
– organisant une audition publique des candidats et un débat public entre eux ;
– rendant public le débat et le vote du Conseil européen à ce sujet.
Créer un Ministre des Finances européen responsable devant le Parlement européen
• La position de président de l’Eurogroupe devrait être fusionnée avec celle de Vice-président de la Commission en charge de l’euro, de façon à créer un ministre des Finances européen responsable devant le Parlement européen [15].
– Il s’appuierait sur le groupe de travail Eurogroupe pour la préparation et le suivi des réunions en format zone euro, et sur le Comité économique et financier en vue des réunions concernant l’ensemble des Etats membres.
– Il aurait sous son autorité un secrétariat général du Trésor de la zone euro dont l’étendue des missions serait fonction des objectifs de l’union budgétaire en cours de constitution (notamment au travers des mécanismes d’assurance et des instruments budgétaires existants). La création récente d’un comité budgétaire européen indépendant peut constituer une solution permettant d’éviter le risque attaché à cette fusion : que le ministre des Finances européen ainsi créé puisse en effet « requérir des sanctions contre un Etat et présider ensuite le Conseil au cours duquel cette proposition serait validée ou rejetée ? » [16] ; le comité budgétaire européen indépendant peut permettre d’ « extérioriser la surveillance des déficits excessifs en la confiant à une autorité distincte des services de la direction générale des affaires économiques et financières (ECFIN), (…), sur laquelle le commissaire n’aurait pas autorité. La mise en place d’un tel comité budgétaire indépendant libèrerait le commissaire de son rôle de procureur et permettrait alors d’envisager qu’il cumule ses fonctions avec celle de président de l’Eurogroupe » [17]. De ce point de vue, le fait que la nomination des membres du comité budgétaire européen, institué le 1er novembre 2015, dépende uniquement de la compétence de la Commission et son secrétariat de ses services, pose la question de l’indépendance réelle du comité. Les règles de nomination de ses membres et de fonctionnement doivent donc être revues dans le sens d’une plus grande indépendance [18].
– Le Vice-président de la Commission et du Conseil en charge de l’euro et des affaires économiques serait le visage et la voix politique de l’euro. Il serait chargé de la communication des décisions de l’Eurogroupe et de la représentation externe de la zone euro au sein des institutions financières internationales. Il aurait la charge d’expliquer dans quelle mesure les politiques budgétaires ou structurelles des membres de la zone euro forment avec la politique monétaire de la BCE un policy mix cohérent.
– Enfin, il devrait s’exprimer régulièrement devant la Conférence interparlementaire.
Les attributions du Vice-président de la Commission et du Conseil en charge de l’euro et des affaires économiques pourraient être précisées dans le cadre du Protocole sur l’Eurogroupe.
2.2 Renforcer la légitimité démocratique des décisions européennes par les parlements nationaux et le Parlement européen
En matière de renforcement de la légitimité démocratique, les parlements nationaux et le Parlement européen ont un rôle décisif à jouer.
2.2.1 Associer les parlements nationaux à la supervision économique et budgétaire
Au-delà de l’activité de contrôle des gouvernements des Etats membres par les parlements nationaux (dont l’intensité est variable selon les Etats membres), il pourrait s’agir de :
• Accroître le rôle de la Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union créée par le TSCG [19] – qui n’est pas évoquée par le rapport des 5 Présidents.
Pour cela, il faudrait changer le format de la conférence interparlementaire (qui comprend trop de participants), par exemple dans un format ECON + 2 participants par parlement national, et lui donner un mandat explicite (sans quoi elle n’aura pas de pouvoir et ne sera qu’un forum), par exemple en matière de contrôle budgétaire. Cette Conférence interparlementaire se verrait confier un rôle important dans les mécanismes de supervision économique et budgétaire prévus pour les Etats membres de l’UEM ;
– Ses deux réunions annuelles devraient avoir lieu à des moments clés du semestre européen (en novembre/décembre après l’examen annuel de croissance et en juin après les propositions de recommandations de la Commission européenne sur les programmes de stabilité et de réforme et avant l’adoption, par le Conseil, de ses recommandations [20] ;
– Elle se réunirait non seulement lors de sessions régulières mais qui pourraient être complétées par la possibilité de convoquer des sessions exceptionnelles ;
– Sur le fondement des rapports présentés par les Etats membres et la Commission (qui devraient permettre d’établir une vision consolidée des comptes publics de la zone euro), mais également de missions d’enquête qu’elle pourrait décider de sa propre initiative, cette Conférence pourrait s’assurer de la solidité de la zone euro et du respect des engagements pris par les Etats membres ;
– Elle aurait aussi à connaître de l’état d’avancement des mesures prises dans le cadre de la conditionnalité des programmes d’aide ;
– Elle aurait enfin le pouvoir d’auditionner les ministres de l’Economie et des finances des Etats membres, les membres de la Commission européenne en charge des questions économiques, financières et monétaires, le président de la BCE, le président de l’Eurogroupe ainsi que les membres du comité budgétaire européen.
Une révision du traité est nécessaire selon la procédure simplifiée visée à l’article 48-3 TFUE. Toutefois, selon le périmètre de compétence de la conférence interparlementaire, il n’est pas à exclure que soit requise une modification des traités selon la procédure de révision ordinaire (CIG précédée d’une convention).
Une modification institutionnelle dans le domaine monétaire (pour l’audition du président de la BCE, si obligation lui est faite de se rendre à l’invitation de la conférence interparlementaire) est possible selon la procédure de révision simplifiée prévue à l’article 48-6 TUE mais requiert une décision du Conseil européen statuant à l’unanimité après consultation du Parlement européen, de la Commission et de la BCE.
Thierry Chopin, directeur des études de la Fondation Robert Schuman, expert associé au Centre de recherches internationales de Sciences Po (CERI), auteur de « La fracture politique de l’Europe. Crise de légitimité et déficit politique » (Editions Larcier, 2015)
2.2.2 Renforcer le rôle et la légitimité du Parlement européen
Au-delà des initiatives prises par le Parlement européen afin de renforcer le contrôle parlementaire dans le cadre du semestre européen (sous la forme notamment des « dialogues économiques » entre le Parlement, le Conseil, la Commission et l’Eurogroupe), il pourrait s’agir de :
• Créer une « sous-commission de la zone euro » au sein du Parlement européen sur la base d’une simple modification de son règlement intérieur. Les progrès de l’intégration de la zone euro, notamment sur le plan budgétaire, pose la question d’un renforcement de la différenciation sur un plan politique et institutionnel. A titre d’exemple, afin de renforcer la légitimité et le contrôle démocratiques des décisions européennes prises concernant l’UEM, la question de la création d’une assemblée spécifique à la zone euro a été posée. Le Parlement européen préfère à l’évidence que cette assemblée ne lui fasse pas concurrence et qu’elle soit donc une de ses sous-formations, comme l’Eurogroupe est d’ores et déjà une sous-formation du Conseil Ecofin et le sommet de la zone euro est une sous-formation du Conseil européen.
Les institutions de la zone euro (MES, etc.) devraient rendre compte de leur action devant cette sous-commission. Le président de cette sous-commission serait en outre invité aux réunions de l’Eurogroupe et aux sommets de la zone euro pour y être entendu [21]. Cette modification pourrait intervenir dans le cadre d’une révision du Protocole sur l’Eurogroupe.
Ajouter un élément de démocratie dans le processus communautaire
• Une représentation plus proportionnelle à la population renforcerait la légitimité démocratique du Parlement européen. A l’heure actuelle, la composition du Parlement européen est éloignée du principe d’équité démocratique de la représentation : le nombre de députés par habitant est, par exemple, plus de deux fois plus élevé en Finlande qu’en France. Or, les citoyens devant tous avoir les mêmes droits politiques dans un système démocratique, leur vote devrait avoir le même poids [22]. Autrement dit, le nombre d’habitants par député devrait être le même dans tous les pays (avec une représentation minimale néanmoins pour s’assurer que même les Etats les moins peuplés soient représentés) [23], ce qui constitue un critère objectif difficilement contestable. Or, compte tenu de l’accroissement substantiel des pouvoirs du Parlement européen au fil des Traités, renforcer la légitimité démocratique de cette institution, par ailleurs la seule à être élue au suffrage universel direct, constitue un véritable enjeu, comme le rappelle la jurisprudence de la Cour constitutionnelle allemande [24].
Une telle modification nécessite une révision de l’article 14-2 TUE selon la procédure de révision ordinaire des traités (CIG précédée d’une Convention).
• Reconnaître un droit d’initiative législative conjoint du Parlement européen et du Conseil. Il ne s’agirait pas de restreindre les prérogatives de la Commission mais bien davantage pour ajouter un élément de démocratie au stade initial du processus de décision communautaire. Un partage de l’initiative entre la Commission (qui conserverait cette prérogative), les députés européens et les gouvernements des Etats membres (sous la forme par exemple d’un droit d’initiative conjoint entre ces deux branches du pouvoir législatif européen) présenterait une double valeur ajoutée, en comparaison au système actuellement en vigueur : en permettant d’abord de répondre aux exigences démocratiques au fondement de la démocratie représentative (dans laquelle les organes exécutif et législatif partagent le pouvoir de proposer les lois) ; en donnant le sentiment aux citoyens qu’ils peuvent être entendus et que leurs représentants tant européens que nationaux ont la capacité de relayer leurs demandes [25]. Cette innovation pourrait être présentée comme un complément au droit d’initiative citoyenne introduit par le Traité de Lisbonne.
Une telle modification nécessite une révision des traités (art. 225 TFUE) selon la procédure ordinaire (CIG précédée d’une Convention).
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La crise, la méfiance croissante des citoyens vis-à-vis des institutions européennes et les réformes en cours placent l’Europe face à un défi politique majeur. Soit les leaders européens sont capables de s’entendre sur des avancées concrètes pour répondre aux critiques formulées à l’égard de son déficit de légitimité démocratique et de son déficit exécutif et, au travers de ces avancées, ils contribueront à faire émerger un demos européen et à donner du sens à la citoyenneté européenne ; soit ils prennent le risque de voir l’euroscepticisme se renforcer dès lors que les progrès dans l’intégration ne s’accompagneront pas d’un contrôle démocratique et d’une capacité de prise de décision suffisants. Beaucoup d’Européens risquent de se replier sur leur appartenance nationale, dont ils auront le sentiment qu’elle est la seule qui garantit leurs droits politiques.
Thierry CHOPIN,
Directeur des Etudes de la Fondation Robert Schuman
(avril 2016)
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[1] : L’auteur s’exprime à titre personnel
[11] : Les propositions qui suivent ont été présentées sous une première forme dans les textes suivants : T. Chopin, J.-F. Jamet et F.-X. Priollaud, « Une Union politique pour l’Europe », Question d’Europe, Fondation Robert Schuman, n°252, septembre 2012 et « Réformer le processus décisionnel européen : légitimité, efficacité, lisibilité », Revue politique et parlementaire, juillet 2013.
[12] : Cf. T. Chopin « L’Europe face à la nécessité de décider : un leadership politique européen est-il possible ? », in Rapport Schuman sur l’Europe. L’état de l’Union 2011, Lignes de repères, 2011 et « Vers un véritable pouvoir exécutif européen : de la gouvernance au gouvernement », Question d’Europe, Fondation Robert Schuman, n°274, avril 2013.
[13] : N. Véron « The Political Redefinition of Europe », Opening Remarks at the Financial Markets Committee (FMK)’s Conference on « The European Parliament and the Financial Market », Stockholm, June 2012.
[14] : Un accord interinstitutionnel est un acte adopté conjointement par les institutions européennes dans leur domaine de compétences, par lequel celles-ci règlent les modalités de leur coopération ou s’engagent à respecter des règles de fond. Les accords interinstitutionnels sont nés de la nécessité pratique éprouvée par les institutions de préciser certaines dispositions des traités les concernant afin d’éviter les conflits et d’ajuster leurs compétences respectives. Non prévus à l’origine par les traités, ils ont été formellement introduits par le traité de Lisbonne, à l’article 295 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
[15] : Cf. Discours de J-C Trichet, alors Président de la BCE, à l’occasion de la remise du Prix Charlemagne à Aix-la-Chapelle le 2 juin 2011. Voir T. Chopin, J.-F. Jamet et F.-X. Priollaud, « Une Union politique pour l’Europe », op. cit. 2012 et « Réformer le processus décisionnel européen : légitimité, efficacité, lisibilité », op. cit., 2013. Pour une contribution complémentaire, se reporter à H. Henderlein, J. Haas, « Quel serait le rôle d’un ministre européen des finances ? », Policy paper, Institut Jacques Delors, octobre 2015.
[16] : J. Pisani-Ferry, « Assurance mutuelle ou fédéralisme : l’euro entre deux modèles », Bruegel, 2012.
[17] : Ibid.
[18] : Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale française sur la gouvernance de la zone euro et présenté par C. Caresche, 18 novembre 2015, p. 12-15.
[19] : Cf article 13 du TSCG. La Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance européenne se réunit au moins deux fois par an, en coordination avec le cycle du semestre européen. Au cours du premier semestre de chaque année, la Conférence se tient à Bruxelles et est organisée et présidée conjointement par le parlement de la Présidence du Conseil et le Parlement européen. Au second semestre de chaque année, la Conférence se tient dans l’Etat membre assurant la Présidence du Conseil et est présidée par le parlement de la Présidence. Depuis 2013, la Conférence interparlementaire s’est réunie 6 fois.
[20] : Rapport d’information déposé par la Commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale française sur la gouvernance de la zone euro et présenté par C. Caresche, op. cit..
[21] : Sur la répartition des tâches entre cette sous-commission de la zone euro et la conférence interparlementaire, cf. Y. Bertoncini, « Les parlements de l’UE et la gouvernance de l’UEM. Quelle dimension parlementaire pour l’ « Union politique » ? , Tribune, Institut Jacques Delors, avril 2013 et Y. Bertoncini et A Vitorino, « Réformer la « gouvernance européenne », Etudes et rapports, Institut Jacques Delors, septembre 2014, p. 70-71.
[22] : Cf. T. Chopin et J.-F. Jamet, « La répartition des sièges de député au Parlement européen entre les Etats membres: un enjeu démocratique autant que diplomatique », Question d’Europe, Fondation Robert Schuman, n°71, 2007.
[23] : Une solution simple serait d’avoir un député pour X (par exemple 1) million d’habitant avec un minimum d’un député par Etat membre.
[24] : L’arrêt de la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe sur le traité de Lisbonne souligne que le principe démocratique, appliqué à un Etat, impose de respecter certaines conditions que l’Union ne remplit pas, et notamment le fait que les élections européennes ne s’effectuent pas selon le principe « un homme, une voix ». cf « Les conséquences du jugement de la cour constitutionnelle fédérale allemande sur le processus d’unification européenne », Fondation Robert Schuman / Konrad Adenauer Stiftung, septembre 2009.
[25] : Y. Bertoncini, « Europe : le temps des fils fondateurs », Michalon, 2005.
